Breve reseña histórica del Régimen Jurídico de los Partidos Polñiticos Argentinos

Por José María Marchionni.
En nuestro país, se pueden distinguir dos etapas bien di­ferenciadas en la regulación jurídica de las asociaciones partidarias: antes de la reforma del año 1994 de la Cons­titución Nacional del 53/60 y después de la misma.
Como es sabido, la Constitución histórica no preveía ex­presamente en ninguno de sus artículos la existencia, or­ganización, funcionamiento, finalidad, etc. de los parti­dos políticos. Estos aspectos se consideraban implícitamente comprendidos y se extraían del derecho de reunión, del derecho de libertad de expresión de las ideas y de otros derechos políticos contemplados en nuestra Carta Magna.
Con posterioridad a la Reforma de 1994 el art. 38 de la C.N., explícitamente los contempla en estos términos: «Los partidos políticos son instituciones fundamentales del sistema democrático. Su creación y el ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto a esta Consti­tución, la que garantiza su organización y funcionamiento democráticos, la representación de las minorías, la com­petencia para la postulación de candidatos a cargos pú­blicos electivos, el acceso a la información pública y la difusión de sus ideas.
El Estado contribuye al sostenimiento económico de sus actividades y de la capacitación de sus dirigentes.
Los partidos políticos deberán dar publicidad del origen y destino de sus fondos y
patrimonio.»
De allí se deriva que la citada Reforma a seguido una co­rriente político-jurídica que se impone internacional­mente: la constitucionaliza­ción de los partidos políti­cos. Fenómeno asociado, dicho sea de paso, con el recono­cimiento de un nuevo perfil estatal: el estado de parti­dos.
Ahora bien, la constitucionalización de los partidos no se agota necesariamente en su regulación por el texto constitucional, sino que puede complementarse o desarro­llarse con normas de legalidad ordinaria que, según la amplitud y el detalle de la regulación, pueden llegar a ser verdaderos estatutos que fijan con precisión los de­rechos y deberes de los partidos frente al Estado, los militantes frente al conjunto del partido, así como la regulación básica de los órganos de éstos y de sus compe­tencias.
De hecho, en nuestra experiencia nacional, la reglamenta­ción legal de los partidos políticos precedió a su norma­tización a la altura de la grada constitucional.
En este sentido, la historia político-jurídica argentina registra numerosas disposiciones legislativas que se co­rresponden con distintas etapas de su vida política. Es de destacar que la profusa legislación existente en esta materia está vinculada a la constante inestabilidad polí­tica que afectó a nuestro país hasta hace, relativamente, muy poco tiempo.
A continuación se tratará sucintamente cada una de las normas que regularon el fenómeno partidario en el orden cronológico en el que fueron dictadas.
1) Gobierno de Uriburu,(1931):
El primer ordenamiento legal de los partidos políticos en el orden nacional es el decreto del General José F. Uri­buru del 4 de agosto de 1931,(B.O. del 7-VII-31). Si bien con anterioridad se habían presentado en el Congreso de la Nación numerosos proyectos y anteproyectos sobre el tema ninguno de ellos llegó a ser sancionado. Por eso no deja de resultar significativo que el primer régimen nor­mativo de los partidos políticos argentinos provenga de un gobierno militar.
Como se podrá apreciar a lo largo del camino histórico a recorrer, la preocupación por la regulación legal de las agrupaciones partidarias ha sido una constante de los go­biernos de facto.
En sus considerandos el citado decreto expresa que: «No es posible considerar cumplidos los propósitos de la ley 8.871,(ley electoral de la Nación dictada bajo la presi­dencia de Roque Sáenz Peña) si no se estimula la incorpo­ración a la vida cívica de los ciudadanos retraídos o desplazados de las actividades políticas por la acción di­solvente de camarillas oligárquicas o demagógicas; que, por otra parte, tan importante como la elección misma, es, dentro de nuestro sistema representativo, el funcio­namiento orgánico de los partidos cuyas corruptelas pue­den viciar la expresión de la soberanía popular estatuido por el art. 22 de la Constitución Nacional...».
Tales declaraciones de principios que pueden resultar lo­ables en otro contexto, son, cuando menos, sospechosas, si se las interpreta en consonancia con el pensamiento político del Gral. Uriburu y de quienes formaban parte o apoyaban el gobierno revolucionario, proclives a una ide­ología fascista-antidemocrática y partidarios de la re­presentación funcional en contra de la representación po­lítica, de la que visceralmente descreían.
De allí pues que parece contradictorio con la base ideo­lógica del movimiento revolucionario que, en lo que se refiere al control programático, exija a los partidos po­líticos como requisito para el reconocimiento de su per­sonería el carácter democrático de éstos y la licitud de sus propósitos.
De este modo se inaugura una serie de inconsecuencias y contradicciones que caracterizarán a gran parte de la normativa en análisis.
2) Gobierno de Ramirez-Farrel,(1943):
La regulación legal de las agrupaciones políticas vuelve a ser materia de interés con el advenimiento del gobierno militar que nace de la revolución del 4 de junio de 1943. El último día de ese año el General Pedro Ramírez di­solvió los partidos políticos mediante el Dec. Nº 18.409,(B.O. 9-II-44. ADLA t.IV,p.72), cuyos consideran­dos guardan sugestiva similitud con los del decreto del 4 de agosto de 1931.
Nuevamente se utilizan como excusas en favor de una le­gislación claramente antipartidaria una lectura de la re­alidad que, en otro marco y con otros intérpretes, puede llegar a ser aceptada.
Encontrándose en ejercicio de la Presidencia el General Edelmiro J. Farrel se dictó el Dec. Nº 33.247-44, que de­signó una Comisión integrada por los doctores Rodolfo Me­dina, Benjamín Villegas Basavilbaso y José M. Astigueta, actuando como secretario Segundo V. Linares Quintana, para que redactara un proyecto de Estatuto Orgánico de los Partidos Políticos. El mismo, con pequeñas variantes, fue aprobado por Dec.Nº 11.976 del 30 de mayo de 1945,(ADLA t.V, p.400).
Debido a las presiones internas y a los vaivenes de aquel proceso revolucionario, este cuerpo de normas sufrió va­rias modificaciones a través de los Decs.Nº17.428,(B.O. del 6-VIII-45) y Nº23.924,(B.O. del 9-X-45) y cinco meses después fue derogado por el Dec. Nº25.562 del 15 de octu­bre de 1945,(B.O. del 20-X-45), en vistas a las críticas elecciones de febrero de 1946, cuya convocatoria se había producido el 12 de octubre de 1945 y aparentemente porque frente a ellas no convenía su permanencia. Celebrado el acto eleccionario que dio el triunfo a la fórmula Perón-Quijano, el General Farrel volvió a poner en vigencia el mencionado Estatuto argumentando que:»... causas transi­torias, propias del clima de apasionamiento preelectoral, particularmente en un sector político que mostró sus pre­ferencias por la crítica no constructiva, motivaron la suspensión de la aplicación del Estatuto en una actitud tolerante y conciliadora del P.E....».
3) Gobierno de Perón,(1949):
Durante el primer gobierno de Juan Domingo Perón se pro­mulgó la ley 13.645 del 24 de octubre de 1949,(B.O. del 24-X-49). Tiene la particularidad de ser la más breve de todas las normas reguladoras de los partidos políticos que se haya dictado hasta ahora, ya que solo tenía 10 arts. frente a los 139 arts. del Estatuto de 1945. Se deja traslucir de su reducido articulado el creciente po­der político de Eva Perón y la preparación de su frustrada candida­tura.
4) Gobierno de Aramburu,(1955):
Producida la denominada «Revolución Libertadora» encabe­zada por el Gral. Lonardi y operado el cambio de rumbo en el movimiento revolucionario con su desplazamiento por parte del Gral. Aramburu, una de las primeras medidas de éste fue disolver el partido peronista mediante Dec. Nº 3855 del 24 de noviembre de 1955,(B.O. del 12-XII-55).
La Junta Consultiva Nacional organizada entonces e inte­grada por representantes de casi todos los demás partidos políticos,(ver B.O. del 22-XI-55), emitió un dictamen re­comendando al Gobierno Provisional dictara un ordena­miento general sobre las organizaciones partidarias que regulara únicamente su constitución y funcionamiento de­jando para el gobierno constitucional que lo sucediera la sanción de un Estatuto Orgánico.
Como corolario se dictó el Dec. Ley Nº 19.044 del 16 de octubre de 1956,(B.O. del 18-X-56).
5) Gobierno de Guido,(1962):
Producido el derrocamiento del Dr. Arturo Frondizi por el golpe militar del 28 de marzo de 1962, asumió la presiden­cia el Dr. José María Guido gracias a una hábil maniobra política tendiente a resguardar la continuidad constitu­cional y la vigencia de las instituciones. Durante ese año se dictaron varias disposiciones vinculadas con la regulación legal de los partidos políticos. Se pueden ci­tar: el Dec. Nº 4.420/62 del 19-5-62,(B.O. del 22-V-62) que dispuso la caducidad de las autoridades de las agru­paciones políticas y decretó su intervención en razón de que estos debían adecuar su estructura y funcionamiento a lo establecido por el Dec. Ley Nº 19.044/56. El Dec. Nº 7.162/62 del 24-7-62,(B.O. del 27-VII-62) por el que se aprueba un nuevo Estatuto de los Partidos Políticos que establecía como requisitos para el otorgamiento de la personaría: un número mínimo de afiliados, una plataforma que propicie el régimen democrático, la expresa intención de no volver al régimen existente hasta septiembre de 1955 y el expreso repudio hacia ideologías totalitarias. Se aprecia la importancia que se le asignaba al control ideológico-programático sin descuidar también otros as­pectos propios del control estructural interno y econó­mico-financiero. Dicho decreto se acompañó con el dic­tado de otros tres: uno sobre Justicia Nacional Electo­ral,(Dec.Nº 7.163/62, B.O. del 26-VII-62), otro que im­plantó el régimen de representación proporcional para las elecciones nacionales,(Dec.Nº 7.163/62, B.O. del 26-VII-62) y otro que prohibió la propaganda y difusión de la doctrina peronista,(Dec. Nº 7.164, B.O. del 18-VIII-62).
Con posterioridad el Dec.Nº 7.162 fue derogado por el nuevo estatuto contenido en el Dec. Ley 12.530/62 del 10 de noviembre de 1962,(B.O. del 21-XI-62), cuya nota más saliente la constituía las incompatibilidades que creaba para ejercer cargos partidarios o ser candidatos a cargos electivos. Las mismas trasuntaban la intención de impedir el acceso al poder a dirigentes y funcionarios peronis­tas.
6) Gobierno de Illia,(1965):
El 11 de enero de 1965 se sancionó y promulgó la Ley Or­gánica de los Partidos Políticos Nº 16.652,(B.O. del 14-I-65). La «ratio legis» era consolidar un sistema de par­tidos políticos genuinamente democráticos en su doctrina y funcionamiento, intentando superar las antinomias del pasado.
El citado régimen normativo se mantuvo vigor hasta que se produjo el derrocamiento del Dr. Illia por las Fuerzas Armadas.
7) Gobierno de Onganía-Lanusse,(1966-1973):
Una de las primeras medidas de la denominada «Revolución Argentina» fue disolver todos los partidos políticos y prohibir las actividades político-partidarias, en cumpli­miento del punto 5º del Acta Revolucionaria. Por Dec. ley 17.014 del 10 de noviembre de 1966 se derogó el Dec. Nº 7.163/62 de creación de la Justicia nacional Electoral y la ley 16.652.
Posteriormente, en otra etapa diferente del movimiento revolucionario, encontrándose en ejercicio de la presi­dencia el Gral. Alejandro Lanusse y con vistas a la bus­cada salida electoral se dictó el Dec. ley 19.102 del 30 de junio de 1971,(B.O. del 6-VII-71) que en lo substan­cial seguía los lineamientos generales de la ley 16.652. No obstante la coyuntura política se hizo sentir en la inhabilitación de la candidatura del Gral. Perón intentada mediante la exigencia de un tiempo de residencia en el país que el líder peronista no cumplía por encontrarse en el exilio,(ley 19.945 art.158 inc.b) y con la instaura­ción del sistema de doble vuelta que se aplicó por pri­mera vez en el país,(ley 19.862).
8) Gobierno de Perón- Martinez de Perón,(1974):
El retorno del Gral. Perón al poder marcó un nuevo hito en esta historia puesto que, durante su presidencia, se dictó el Dec. Nº 599/74 del 20 de febrero de 1974,(B.O. del 28-II-74), por el que se derogó la ley 19.102 y se restableció la vigencia de la ley 16.652. El mecanismo empleado consistente en derogar un Decreto-Ley por medio de un Decreto del Poder Ejecutivo fue cuestionado judicial­mente y motivó un pronunciamiento de la Cámara Nacional Electoral que resolvió que el Decreto carece de jerarquía normativa respecto del Decreto-Ley, manteniendo, por ende, la vigencia del D.L.19.102,(conf. Rev. La Ley t.156 p.509). La Cámara se basó en un fallo de la C.S.J.N. que había establecido que: «Las normas dictadas por el go­bierno de facto invocando el ejercicio del Poder Legisla­tivo, en tanto hayan tenido efectividad, continúan en vi­gencia mientras no sean derogadas por el Congreso en fun­ciones constitucionales»,(ver Rev. La Ley t.156 p.220).
Esto obligó al Poder Ejecutivo, ejercido ya por María Estela Martinez de Perón, a enviar un proyecto de ley al Con­greso que sancionado con el Nº 21.108, derogó finalmente la ley 19.102 y restableció la ley 16.652.
El derrocamiento de Martinez de Perón determinará también la caída de toda la legislación vigente sobre el tema.
9) Gobierno de Videla,(1976):
A partir del 24 de marzo de 1976, el titulado «Proceso de Reorganización Nacional» dispuso la suspensión de la ac­tividad política y de los partidos políticos. No obstante ello, a diferencia de lo ocurrido en oportunidades ante­riores no se disolvieron los mismos ni se incautaron sus bienes. En principio sólo se prohibieron, selectivamente, la actividad de las organizaciones políticas cuyos obje­tivos se consideraban incompatibles con las disposiciones constitucionales que autorizaban su existencia y con las ideologías propias del «ser nacional». Esto generó un ré­gimen dual: por un lado, el de las agrupaciones prohibi­das y disueltas por lo motivos expresados y por el otro, el de las restantes agrupaciones a las que, solamente, se les vedaba la actividad política, pero conservaban su personería y sus capacidades propias del derecho pri­vado,(esta situación fue convalidada por un fallo de la C.S.J.N. en autos: «Afiliados y convencionales del Partido Federal» del 1-4-74)
10) Gobierno de Bignone(1982):
Con vistas a una nueva salida electoral, anticipada por la derrota de Malvinas, el Gral. Bignone, que había asu­mido la presidencia el 1-7-82, como uno de los primeros actos de gobierno tendientes al traspaso del poder, el 26 de agosto de ese año, dictó la «ley orgánica de los partidos polí­ticos» Nº22.627. En su exposición de motivos se decía que se había recogido como valiosa experiencia e importante antecedente la ley 16.652, ratificada y parcialmente re­formada por la ley 21.108. En opinión de Pérez Guilhou significaba esto que se había tenido en cuenta la mejor y menos discutida ley. No tan solo por su calidad sino tam­bién porque en su oportunidad fue sancionada unánimemente por el Congreso Nacional que en ese momento representaba a todas las fuerzas políticas argentinas de peso.
Bajo el imperio de esta norma,(modificada en sus arts. 72 y 74 contemplados en las disposiciones transitorias por el D.L.22.734) se llevó a cabo la transición democrá­tica.
11) Gobierno de Alfonsín,(1985):
Finalmente, el Congreso de la Nación sancionó el 30 de septiembre de 1985 la Ley Orgánica de Partidos Políticos Nº 23.298 que actualmente rige.
Por razones de espacio quedará para una segunda parte la comparación de los contenidos de los regímenes legales reseñados y las conclusiones político-jurídicas que se pueden extraer de ese cotejo.